2007.04.17
美国的司法独立
拉塞尔·惠勒(Russell Wheeler)，"治理问题研究所"(the Governance Institute)总裁，布鲁金斯研究所(the Brookings Institution)治理问题项目访问学者，应邀参加美国国务院国际信息局(IIP)的在线访谈，谈美国的司法独立并比较美国与其他国家司法独立的演进。以下是在线访谈的记录稿译文(略有删节)。
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美国国务院
国际信息局
在线访谈
司法独立
拉塞尔·惠勒：有关保护司法独立的法律条文本身并不是目的，而是一种手段，有利于法官根据法律和确凿的证据，不偏不倚地做出裁决。法官一方面需要独立做出裁决，另一方面也必须在如何使用公共资金和如何对待来法院诉讼的民众等问题上对公众负责。如何协调这些可能相互冲突的职责是美国和其他民主国家面临的严峻挑战之一。
问[Dr. Ali Al-Hail]: 有些国家的政府为法官提供"特殊的财务优待"，显然是希望法官保持公平和公正，你是否同意这种做法？
拉塞尔·惠勒：我认为立法部门应该为法官提供适当的工资待遇，使之受宪法等基本法律的保护，没有被削减之虞。如因人而异额外为某些法官提供金钱奖励，即使动机良好，最起码也会开创有害的先例，使某些法官获得特殊的优待。我没有听说美国存在立法机构给法官提供特殊财务优待的情况。
问[IRC Cairo]: 美国由哪些部门负责执行判决？
拉塞尔·惠勒：美国法院不负责执行自己发出的指令，也不自行配备警察。联邦和各州的司法部负责执行法院的刑事判决，对触犯法律者实施监禁或收取罚金。在民事方面，涉案各方自行执行法院的判决。如果一方拒绝按法庭的判决给予赔偿，或不服从判决，另一方可获得法院的保护，例如法院可责成不服从的一方为藐视法庭的行为负责。
问[Dr. Ali Al-Hail]: 为什么美国司法系统也曾出现误判的现象？是否因为在任用法官方面有问题，或者有其他原因？
拉塞尔·惠勒：任何司法系统都可能犯错误，当然在一定程度上，对于"错误"可以有不同的解释。败诉的一方毫无疑问往往会认为法庭错判。我认为，就判决受腐败行为影响而言，美国法院系统不存在普遍的司法不公的情况，误判的原因常常是因为接受了某些不应该被承认的证据。尽管在上世纪或更早的时候，美国遴选陪审员的过程时常有种族和性别偏向，但过去几十年来，通过最高法院的多次裁定，以公正透明的指导原则遴选陪审员的制度已经得到确立。
问[IRC Cairo]: 美国司法系统如何进行法庭调解？
拉塞尔·惠勒：调解(Mediation)是"替代性纠纷解决办法"(alternative dispute resolution)的一种形式。联邦法律规定所有的联邦初审法院需提供某种形式的替代性解决办法，例如调解、仲裁、小型审判等。这些法院附设的替代性纠纷解决办法(court-annexed ADR)由法院提供给诉讼双方，协助他们解决纠纷，澄清原来可能进入庭审的案情。一般来说，法院附设的调解过程需列出调解人名单，调解人往往是当地的律师，这些律师参与调解在很大程度上属于为公众服务，但法院会付给他们一小笔费用。法院附设的替代性纠纷解决办法有别于私人提供的类似办法，例如按合约仲裁劳工纠纷等。在法院附设的所有替代性纠纷解决办法中，调解可能是最通用的形式。
我需要补充一点，二审法院(上诉法院)也可采取调解的形式。根据普通法，二审法院不再为听取证词重新开庭，而是就上诉状所称初审法院犯有的法律错误听取陈述。现在在大多数二审法院都有所谓的协商律师(conference attorneys)，帮助双方解决上诉状提出的问题，从而避免由法官裁定的常规上诉程序。但美国最高法院不采取这种做法。
问[Marek]: 全世界很多地区都存在暴力袭击法官的情况。美国法官和司法人员的安全有没有问题？是否采取保护性措施？
拉塞尔·惠勒：与世界其他地区的法官受到暴力威胁的情况相比，例如最近土耳其发生了法官被害事件，美国法官及其工作人员相对比较安全。但是在过去几十年内，我估计美国发生了20至30起对法官的暴力袭击事件，包括去年芝加哥一名联邦法官的丈夫和母亲被害，乔治亚州亚特兰大一名州法官和法庭速记员被害等。在大多数事件中，对法官采取暴行的人并非刑事案的被告，而是民事诉讼案中心怀不满的一方。
美国联邦法官的安全由美国司法部(the Department of Justice)属下的司法执行局(the U.S. Marshals Service)负责。去年发生的事件促使美国国会为法官的安全提供更多的经费，不仅保障法院驻地的安全，也保障法官住所的安全。
问[IRC Cairo]: 美国司法系统在哪些情况下采取陪审制度？
拉塞尔·惠勒：不论在联邦法院还是州法院，刑事案件采取陪审制度是被告应该享有的宪法权利。如果有关方面提出要求，大多数民事案件也可以采取陪审制度。在审判过程中，陪审团的作用在于根据法官确定的规则，对有争议的事项进行事实认定。刑事案件的陪审员通常由12人组成，民事案件由6至12人组成。
陪审员都是普通人，属临时职务，没有经过专业的法律训练。在美国，对于陪审团制度是否仍然可以为解决纠纷，特别是为审理复杂的民事案件提供最好的方式历来存在争议。但是也有人坚持认为，陪审员是公民参与司法实践的途径，有助于在司法程序中引进常识性的判断方式。实际上，美国初审法院通过审判解决纠纷的案例只占2-3%。绝大多数案件已在庭审前通过控辩双方协商得到解决，或因刑事被告承认有罪而结案。这方面的问题已经受到某些法官和律师的关注。
问[Dr. Ali Al-Hail]: 美国司法体系是否为法官提供特殊的财务优待，从而保证法官忠于职守？
拉塞尔·惠勒：我刚才已经谈到过这个问题。我需要补充说明，美国法官的待遇相当优厚，当然指的是联邦法官。目前美国最高法院首席大法官的年薪为21.2万美元，陪审法官为20.3万美元，上诉法院(二审法院)法官为17.5万美元，地区(初审终身)法官为16.5万美元，有限任期初审法官为16万美元。所列的年薪都是税前收入。除最高法院大法官外，法官都不配备司机等人员。尽管全美各地的生活水平不同，但所有联邦司法人员的工资都按相同标准。大城市有成就的律师获得的收入远远高于联邦法官。各州法官的工资几乎都比联邦法官低。法官们常常对自己的工资表示不满，最近几年辞职的法官也略有增加，因为他们说需要挣更多的钱。尽管如此，联邦法官的工资几乎已经达到全美国所有行业的最高水平。
问[Marek]: 任命法官需要经过什么程序？这个程序是否会受到金钱和政治的影响？
拉塞尔·惠勒：美国大约有1,500名联邦法官，经总统提名并获得确认。州一级的司法体系有30,000名法官，通过各种途径获得任命。在有些州，部份法官通过选举产生。各州正逐步废弃选举制度，改为由法官、律师、学者和普通公民组成的委员会向州长推荐法官人选。但由于美国民主传统根基牢固，在某些地区，司法选举仍然很普遍。
金钱和政治的确会产生影响。尽管在绝大多数州，州一级最高法院的司法选举不需要竞选，候选的法官也没有竞争对手，但近几年出现一些竞争激烈、代价昂贵的选举。这种情况造成了两个问题。一个问题是，法官必须筹集经费参加竞选，而筹款的来源少不了律师，今后其中一些律师很可能出庭参与司法程序。另一个问题是，法官们希望在今后的选举中争取选票，判决可能会不由自主地受到影响。美国司法选举的问题并没有所说的那么严重(因为在大多数情况下不需要竞选)，但我认为大多数观察人士认为这些并不是挑选法官的好方法。
问[IRC Cairo]: 美国最高法院如何保证司法独立？- 最高法院律师Tarek El Shinnawi。
拉塞尔·惠勒：美国最高法院(9位大法官)能够保证司法独立，是因为大法官们与其他联邦法官一样都基本上终身任职，待遇不受影响。此外，美国的文化取向一般都要求政治人物不得干涉司法裁决。假设总统为了讨论某一个尚未判决的案件，要求会见最高法院大法官或任何联邦法官，这件事很可能被透露给新闻界，于是就会成为全美国的头条新闻。
最高法院的大法官维护司法独立的一个途径是公开反对国会对法官横加指责。最近几年，法院和某些国会议员的关系很不好。一些议员曾提出撤换法官的要求，因为这些法官对涉及公共场所宗教标识、堕胎、同性恋权利等案件做出了不受欢迎的裁决。这些要求撤换法官和限制法院权限的意见一般来自国会的保守派议员。前首席大法官伦奎斯特(Rehnquist)本人也属于政治保守派，但是他仍坚决不同意对法官和司法系统横加指责。他还告诫全国，维护司法独立是为了保护人民。那些今天指责司法独立的人们今后也可能需要法院的保护。
问[IRC Cairo]: 美国维护司法独立的立法有哪些？
拉塞尔·惠勒：事实上涉及司法独立的立法很少。联邦宪法规定，执行美国司法权的法官应基本上享有终身制，获得的报酬不得削减。在大多数州，法官有任期限制，可以由选民投票决定解除职务，也可因州长不再任命而卸职。
我国的情况说明，与其通过具体条文保护司法独立，远不如拥有基本的文化取向，要求政治人物不得干涉司法决定。这并不是我国所有的人都秉持的观点，但具有相当深厚的基础。
当然，司法独立的另一面是司法责任。法官应独立判案，但在如何使用立法部门为法院事务提供的款项方面，仍然需要对人民负责。最后，还有一些保护司法独立和保证司法责任的规定。例如，根据联邦法律，法官如与当事方有金融利益关系，即使涉及的利益不多(哪怕只拥有一份股票)，就不得参与案件的审理，同时法官必须定期报告拥有的金融资产。联邦政府和所有各州都建立了一些机制，允许人们就司法行为不端和丧失司法功能的问题提出投诉，但绝大多数的投诉案最后被证明缺乏根据。
问[IRC Cairo]: 美国可采取哪些惩罚程序解除法官的职务？
拉塞尔·惠勒：所有各州和联邦政府都建立了有关机制受理对法官提出的投诉(联邦宪法和州宪法还规定可以对违规的法官采取立法弹劾和审判的方式，但这些程序费时颇久，立法部门采取以上这些后期建立的机制，原因之一也在于此)。例如，在联邦一级，如果认为某法官行为不端或丧失司法功能，"任何人"都可以向司法辖区内的首席法官提出投诉。首席法官必须对提出的投诉进行审理，如果证据确凿，案件即转送特别调查委员会。委员会可建议对该法官采取申斥或暂停视事等制裁方式，但解除职务不在此列，因为联邦法官可终身任职。委员会还可建议国会通过弹劾的宪政手段解除法官的职务，但这种情况很少发生。联邦法官们表示，这些正式的机制很有帮助，主要是因为他们在发现问题的时候可得到回旋的余地。例如，他们可以对某共事的法官说："你需要改变自己的行为(例如戒除毒品等)，否则有人会正式对你提出投诉。"当然，外界很少能亲眼目睹这类非正式的惩戒或解决过程。
问[IRC Cairo]: 在美国法院工作的法官是否有专业分工(例如有刑事、民事、商务等分工)？ - 法律顾问Hussein Mostafa Fathi
拉塞尔·惠勒：在美国联邦司法系统，大多数法官不分专长，都可以审理刑事、民事和行政事务。另有受理军事事务的联邦法庭，也有专门受理政府福利纠纷案件的法庭，但对于这些法庭的裁决，人们有时也可能上诉到普通的联邦法院。
在各州法院(各州法官的人数大大高于联邦法官)，分工则十分普遍。有些法院受理一般事务，但也经常参与刑事和民事审判。此外，还有少年法庭(juvenile courts)、遗产检验法庭(probate courts)、交通法庭(traffic courts)等。有人曾经说过："美国人对普通法庭没有好感。" 立法也往往为处理新的问题建立新的特别法庭。目前，人们情有独钟的是所谓"解决问题"的法庭，例如"毒品问题法庭"，不仅是为了惩罚毒品贩子，而且还力图找到导致人们犯罪的原因，要求采取严厉的惩罚措施根除犯罪行为。家庭暴力问题法庭也属这类法庭。
问[IRC Cairo]：司法机构在监督机构仲裁和特别仲裁方面发挥什么作用？- 法律顾问Hussein Mostafa Fathi
拉塞尔·惠勒：我刚才已经谈到，美国有两类替代性纠纷解决办法，可以取代传统司法解决方式。一类是完全在司法范围以外的仲裁方式，例如根据合同对劳工问题的仲裁等。美国仲裁联合会(the American Arbitration Association)等组织以仲裁的方式为民间当事人解决纠纷(需付费)。这些仲裁方式通常无需接受司法审查。
后来美国法院创建了法院附设的替代性纠纷解决办法，在法院系统范围内处理纠纷，由法院和当事人共同解决问题，无需采取传统的办法。法院附设的仲裁也是其中之一，这种方式已得到广泛应用，宾州费城的州法院系统就是典型的例子。法院一般都有一份仲裁员名单，法官可以这样对当事人说："本案在进入审判程序前，我希望你们向本院的非约束性仲裁项目递交申请，看看是否能通过仲裁解决你们之间的部份或全部纠纷。"仲裁员都是民间律师，他们在本职工作以外参加这些项目的工作。
问[IRC Cairo]: 美国政府在多大程度上接受不利于自己的法庭判决，执行判决的情况如何？另外，宪法和立法提供的保护是否对司法独立造成了影响？
拉塞尔·惠勒：一般来说，服从法庭判决对美国政府官员来说并不是一个问题。据说美国前总统安德鲁·杰克逊(Andrew Jackson)在18世纪30年代曾说过这样一句话："既然首席大法官约翰·马歇尔(John Marshall)自有定论，就让他自行执行吧。"但是，即使他说过这样的话，也只代表了极少数人的看法。历届总统都接受法庭的判决，即使他们有反对意见也是如此。当年最高法院要求尼克松总统交出水门事件的录音带，此后尼克松总统即辞职下台。最高法院曾表示克林顿总统不能得到豁免，于是克林顿总统也接受了民事程序。当然现在总统和立法机构都可以试图改变司法裁定。如果法院以某种方式解释某项法律，立法机构完全可以这样说："法院认为这项法律的意思是X，但我们不认可这样的解释，为此我们将通过新的法律，给予更明确的解释。"这只是民主程序的一部份。当然，如果遇到最高法院对宪法进行解释的情况，仅靠修改某一项法规并无法奏效，这时需要提出宪法修正案。美国就最高法院的裁定已经通过了好几个修正案，有关征收所得税的修正案就是一例。
如前所述，国会某些议员对最高法院持强烈的批评态度，曾表示要弹劾法官或扣发法院经费。这种"制约法院"的做法在美国历史各阶段都出现过，但很少获得成功，因为正如我刚才所说，人们要求公正裁决是一种深厚的文化情结。
问[IRC Cairo]: 如果确认法官判决有误，或者检察官在起诉过程中犯了严重错误，参与诉讼的一方或被告是否可得到补偿或赔偿？- 法律顾问Hussein Mostafa Fathi
拉塞尔·惠勒：我没有看到美国有任何法律条款允许一方可因法官错判得到赔偿。当然诉讼双方都可以上诉。如果法官的错误不仅仅是法律错误，而是包含着种族偏向等问题，那么当事人可通过我以上谈到的机制提出投诉。一般来说，我们认为司法独立如此重要，以至于我们不得不偶尔容忍一些司法错误，而不是因此惩罚法官。至于检察官的问题，我更不了解是否有这方面的法律规定，但是当事人可以提出投诉，指控检察官有诬告行为。
问[IRC Cairo]: 在哪些情况下由法院对总统大选进行裁定？哪一级法院对此有管辖权？- 法律顾问/Ismail Selim
拉塞尔·惠勒：对于任何选举，法院都可对涉嫌操纵选票或恐吓选民等有争议的问题进行审理。美国的选务由州政府管理，联邦公职的选举也是如此，但是某些联邦法高于州法，例如规定各州在选民参加投票的问题上不得实行种族歧视，不得歧视少数民族等。我国与其他某些国家不同，不设专门的选举事务法庭，法官在监督选举的问题上也没有固定的职责，尽管法官可以就选举中的不正常情况受理民事或刑事诉讼，我刚才已经谈到这方面的情况。大家都知道2000年最高法院对布什对戈尔一案(Bush v. Gore)做出的裁决。当时最高法院维持佛罗里达州(Florida)最高法院就该州总统选举中的违宪问题做出的裁决，授权重新点票。这个裁决在美国引发的争议至今仍未平息。
问[IRC Cairo]: 对于各种类型的选举，从社团选举到总统选举，美国是否有完整的司法监督制度？
拉塞尔·惠勒：只有在人们对州政府官员处理选务的不当行为提起诉讼的情况下，司法监督才进入程序。法院还可以对选区的划分是否符合宪法的问题做出裁决，通常是为了确定立法部门对选区的划分是否偏向于某些少数群体。
很高兴参加今天有关司法独立问题的对话。如果你有什么具体问题，或者需要了解有关美国法院的读物，请发电子邮件与我联系 rwheeler@brookings.edu
(完)
美国国务院国际信息局http://usinfo.state.gov
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